司法审判工作化解社会矛盾，调解社会关系，为构建和谐社会服务的突出职能作用，已成为社会大众的共识。而行政诉讼作为其中的一个分支，又有其独特的作用。行政诉讼要解决的是保障公民、法人和其他组织的合法权益、监督和保障依法行政。通过行政诉讼“使公民、法人和其他组织的合法权益不受国家行政权力的违法加害，或者在受到违法侵害时能够依法得到补救，大大平息广大群众对国家政府的怨气，从而调动起他们建设社会主义的积极性，促进我国社会主义现代化建设事业迅速向前发展。”①行政诉讼化解的是“官”民矛盾，较之一般的民、商事诉讼公民与公民之间的矛盾，其影响和意义，社会覆盖面都不可同日而语。但行政诉讼较之一般的民、商事诉讼化解社会矛盾的手段，又受到现行行政诉讼法的限制，其作用在很大程度上难以有效发挥出来，这与当前党和政府以及社会公众寄予人民法院行政诉讼化解社会矛盾的要求已极不适应。行政诉讼如何从现行法律的框架和社会要求的矛盾和困境中探索出一条有效化解社会矛盾的新路这一课题，已经刻不容缓地摆在了我们每一个行政诉讼司法实务工作者的面前。

    一、行政诉讼协调化解社会矛盾的现实迫切性

    在我国当前的法制体系中，多年来，民、商事诉讼一直强调着重进行调解，目下更是提出了“调解优先”的原则，这主要是基于民、商事诉讼中当事人双方不论是形式上还是实质上地位都是平等的，双方有权在法律允许的范围内依法处分自己的诉讼权利和实体权利。而在行政诉讼中被告是享有国家赋予执法权的行政机关，原告则是与具体行政行为和与之相对应的不作为有利害关系的行政管理相对人，也就是管理者和被管理者在“打官司”，显而易见，双方的诉讼存在着实质上的不平等。而作为被告的行政机关所拥有的行政管理权是国家赋予的，行政机关只能不折不扣的依法行政，不能随意处分。基于这一理念，所以，我国1989年4月第七届全国人民代表大会第二次会议正式通过，1990年10月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第50条中就明确规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。” （除行政赔偿诉讼外）。人民法院在审理行政案件时，不得要求行政机关在依法作出的行政行为的基础上作出或多或少的让步，否则，即视为违法办案。人民法院只能就被告的具体行政行为是否具备程序合法，证据确凿，适用法律、法规是否正确，做出相应的维持、撤销或者变更的裁决。但是，行政诉讼不适用调解的原则是不是就意味着人民法院在行政诉讼中就不能做任何形式的协调和思想工作，回答是否定的，历来都不是。只是在我国现有的行政诉讼框架下，人民法院所做的协调和调解工作只能局限于依据庭审查明的事实，做双方的思想工作，促使有过错的原告或者被告认识到自己的错误。“如使原告一方认识到自己的诉讼请求错误而申请撤诉，或使被告一方认识到自己的错误，撤销或改变具体行政行为，取得原告谅解并申请撤诉，以达到平息诉讼的目的。这种对双方当事人进行法制教育，做思想工作的做法，不仅不应予以禁止，相反还应加以提倡，但这种思想教育工作同民事诉讼意义上的调解是根本不同的。”②但是，多年来的行政诉讼司法实务证明，这种协调和思想工作的作用是非常有限的，死板的，没有活力的，已经远远无法适应当前我国正处在急剧转型时期的社会状况，各种矛盾叠加，“官”民矛盾激化，更不能适应中央和最高人民法院提出的能动司法，民本司法的要求。面对《中华人民共和国行政诉讼法》实施二十多年来已经显著变化了的社会形势，我们如果仍然囿于现行行政诉讼法规定的行政诉讼中可以协调和调解的层面和范围，继续抱残守缺，人民法院的行政诉讼司法工作将处于非常被动的境地，人民法官能动司法、民本司法的积极性也将受到极大的限制和约束，行政诉讼为大局服务的职能作用也将难以有效的发挥，最终也难以有新的发展。基于上述原因，改革以往行政诉讼协调化解社会矛盾手段单一的问题已势在必行。

    二、行政诉讼协调化解社会矛盾的可行性和依据

    由于行政诉讼的原、被告双方地位的特殊性，二者一旦发生纠纷，民告“官”，从而形成特殊的“官”民矛盾。尽管法律从形式上赋予了“相对人”永远是原告，“管理者”永远是被告，但是原告这种形式上的“优势”，无法改变其事实上的弱势地位。因此，行政诉讼中的矛盾如果得不到及时有效地化解，要么影响弱势原告合法权益的保护和实现，要么影响正常的社会管理秩序，甚至出现极端事件，二者最终都会影响到社会大局的稳定，且矛头直指国家行政机关。因此，行政诉讼中矛盾化解的重要性，从某种意义上说远远大于民、商事案件中那种一家一户的矛盾化解。但是，如何有效地化解这一“官”民矛盾？依法？依情、依理？笔者认为，依照现行的《中华人民共和国行政诉讼法》，给予人民法院协调化解的职能有限，在很大程度上，很多案件中解决不了当事人实质上的争议，案结事不了，人不和，极易造成当事人上诉、申诉，甚至多年、十多年的上访，极大地损害了行政诉讼的公信力和权威。依情、依理则有峰回路转之效益。从理论上讲，既然是矛盾就有协调化解的可能，人类社会的历史就是化解矛盾的历史，人类社会的每一次前行、每一次进步都是在化解和解决矛盾的过程中度过的。民、商事诉讼中的矛盾可以通过调解的手段化解，行政诉讼中的矛盾为什么就不能通过协调、调解的手段化解？近年来，中央和最高人民法院一再要求人民法院要能动司法，民本司法，就是要求人民法院面对新形势，要敢于创新，大力提高化解各种社会矛盾的能力和水平，行政诉讼中的“官”民矛盾也不例外。最高人民法院主管行政审判工作的副院长江必新同志指出，党的“十七届五中全会以及国家“十二五”规划中均体现了深刻的创新思维，提出了加快经济增长方式的主线，赋予了科学发展新的内涵，当前，行政诉讼应当准确把握这些新观念，新思想，进一步深化社会主义司法理念的认识，要在司法观念上有新思维，新创见。……要做好行政审判工作，化解行政争议。”③同时，2007年3月，最高人民法院发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中明确指出：“对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。人民法院要通过行政诉讼案件和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，及时总结工作经验，不断完善行政诉讼和解机制。”④这是当前人民法院在行政诉讼中协调化解社会矛盾最直接、最权威的依据，也是今后一个时期，亦即新的行政诉讼法修改完成之前的一个指导性文件。

    三、行政诉讼协调化解社会矛盾的途径

    （一）、拓宽行政诉讼渠道，首先解决人民群众告状难、立案难的问题。

    一是完善机制，设身处地为民司法。行政受案是否畅通，是人民法院民本司法理念是否确立的具体体现，也是行政诉讼中协调化解社会矛盾的前奏，行政诉权保障不力，人民群众日益增长的司法需求就得不到满足，会导致上访增多，非理性行为加剧。为此，人民法院在行政诉讼的立案过程中，要严格执行行政诉讼法、司法解释及有关立案的程序规定，对于当事人起诉符合立案条件的要立即受理，不能决定是否受理的，要先予受理，经审查，确实不符合法定立案条件的，裁定驳回起诉或说服当事人撤回起诉。另外，要精心设计，开通便民通道，简化立案环节。对于情况紧急且涉及群众切身利益或公共利益符合立案条件的，要快立案、快审理。同时，对当事人做好诉讼引导和指导，进行权利告知、风险提示和释法明理工作，增强行政立案的司法透明度。对依法不予受理或驳回起诉的，依法出具法律文书，并在文书中阐明足以令人信服的、符合法律规定的理由，消除当事人心中的误解。二是敞开受案。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，行政诉讼法没有明确规定，但相关法律、法规有授权的，法律和法规没有封锁性规定的，都纳入受案范围。其次给足诉权，正确处理好起诉权和胜诉权的关系，不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利；正确处理好诉前和立案审理的关系，既要充分发挥诉前协调作用，又不能以此为借口妨碍当事人行使正当的诉权。对于诉讼时效问题，如被告提出异议，应由被告提供足够的证据来证明原告起诉超出了法律规定的诉讼期间，否则，应推定原告的起诉未超过时效。其三是对以前没有涉及的行政诉讼领域积极探索，敢于尝试，对一时拿不准的，坚持先予立案，向上级法院请示后再做定夺，不随意作出不予受理的决定。对于一些在立案时因时效等问题无法立案或立案后原告根本无胜诉希望、但被告违法和损害事实又确实存在的案件，要在案外与有关行政机关沟通，争取使行政机关对原告的损失予以适当和应有的补偿，从而化解矛盾纠纷，防止发生当事人因立案未果而信访、上访，激化矛盾。

    （二）、开展行政诉讼过程中的释法工作，不断提高行政机关依法行政的能力，把矛盾化解在依法行政阶段

    人民法院在行政诉讼中，要针对个别行政机关怠于举证和举证不力，从而引起行政管理相对人不满，激化矛盾的问题，对应诉行政机关开展耐心细致的举证责任释法工作，确保行政诉讼在化解社会矛盾中健康发展，促进原、被告之间的和谐诉讼，增进人民群众与政府之间的理解与信任，使行政诉讼案件协调和解撤诉率逐步提高。一是释明承担举证责任是法定责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这是我国行政诉讼法所确定举证责任的基本原则，目的就是要求行政机关在行政过程中要严格遵循“先取证，后裁决”的原则。确定行政机关承担举证责任，有利于促进依法行政，防止滥用职权、积累社会矛盾；二是释明承担举证责任也是保护行政管理相对人的权益。从举证能力的考量上，行政管理相对人一般都处于弱势地位，行政机关在取证方面则具有“优越”条件，为了避免造成实际上的诉讼地位失衡问题，确保司法公正，必须由行政机关承担举证责任，以便查清案件事实，保障行政管理相对人的合法权益；三是释明承担举证责任也是维护行政机关自身形象。在行政诉讼中，无论是被诉具体行政行为被判决撤销，确认违法、无效或者变更，还是判决履行法定义务，行政机关遭受的都是诉讼意义上或者行政职权意义上的“败诉”，举证责任由被诉行政机关承担，将会促使行政机关审慎行使职权，正确对待公民、法人或其他组织的权利，减少行政机关违法行政行为。四是释明正确理解举证责任“倒置”问题。在民事诉讼中，有“谁主张，谁举证”，即所谓举证责任“正置”，如果在特殊情况下出现了“谁主张，由对方举证”，则被称为举证责任“倒置”。在行政诉讼中规定，原告主张、被告举证，这种貌似的举证责任“倒置”，实际上还是举证责任“正置”。因为原告所诉具体行政行为还是被诉行政机关作出的，被诉行政机关理所当然地要负举证责任。⑤通过上述耐心细致的释法工作，有效的促进应诉行政机关依法行政的能力和责任心，这种做法不仅能有效地化解行政诉讼过程中国原告的积怨、促使双方矛盾化解，还为今后行政机关的依法行政，减少“官”民矛盾的发生打下了基础。

    （三）、因案制宜，分类协调

    一是速调速撤协调法。这种方法主要适用于一些本来矛盾利害关系不大，原告人纯粹为了讨个说法或争口气的行政案件。对这类案件要在立案后立即进行协调，防止“小事积大”。如一些治安处罚类案件、行政不作为案件等，有的案件所争议的事项不过是几棵树或几头猪的事情。经过及时、耐心细致的协调工作，被告对自己的具体行政行为或撤销或改变、或根据原告的请求抓紧履行法定职责，给以一定的行政赔偿后，原告一般都能很快撤诉，且对行政机关的行政行为表示理解，双方握手言和，从而取得双赢的结果。二是释法释明协调法。这种方法主要是针对那些立案时情绪激烈，如不先予受理就有可能引发上访等不稳定因素，但受理后，经审查确实不符合立案条件的当事人，如有的无诉讼主体资格，有的超过法定的起诉期限等，对这类当事人要耐心讲明起诉书权和胜诉权的关系，同时还要商请有关行政机关向原告人就有关事项解疑释惑，最大限度地减轻当事人诉累，取得当事人理解。既不能一驳了事，也不能听任当事人缠诉、经年累月打官司，最后还是以败诉告终。要以法官的良心对当事人负责，最终说服其撤诉，放弃无谓的诉讼，投入到正常的生产生活中。三是缓和情绪冷却协调法。这种方法主要是针对那些原、被告双方矛盾争议较大，“硬判硬裁”不利于化解矛盾，甚至火上浇油的案件。这类案件庭前极难协调，所以，法官也不要急于协调，要在庭审后，双方的“底牌”均已摊出后，再分别进行沟通、协调，缓和对立情绪。特别是对于被诉具体行政行为确有瑕眦的案件，要客观地向行政机关指出、促使行政机关“放下架子”，依法妥善处理问题，防止在僵持不下的诉讼中，事态进一步恶化。同时对原告也要指出其存在的问题，放弃过高、不切实际的要求，待双方意见统一或接近时再组织双方心平气和、面对面的协调，只要协调工作到位，一般情况下都能以撤诉结案。四是搭桥协调法。这种方法主要适用于那些原告对法院或法官有误解，认为法院或法官与行政机关是“官官相护”的案件。这类案件如果由法官直接出面协调，可能会事与愿违。因此，充分利用当事人对其诉讼代理人信任的特点，让双方诉讼代理人出面互相搭桥进行协调，法官则采取比较超脱的立场。当然，法官也不能完全置身事外，依法指导双方协调仍然责无旁贷，这是个工作技巧问题，运用得好，既维护了法院、法官形象，又能使案件妥善协调解决，矛盾迎刃而解。五是全局观念协调法。这种方法主要是针对那些在行政诉讼过程中或行政诉讼后，或行政诉讼中止、撤诉后，当事人还可能牵涉民事诉讼等纠纷的行政案件。针对这类当事人，在行政诉讼的协调过程中，法官要有全局意识，不能只管行政诉讼的协调和结果，而不顾此后诉讼可能面对的问题，要一揽子协调、一揽子解决，为后来的其他诉讼，纠纷的解决打下和解的基础。

    （四）、非诉行政执行案件的协调化解工作

    一是在非诉行政执行案件申请到人民法院后，首先审查其是否符合《中华人民共和国行政处罚法》先取证后处罚的原则，没有法定依据，事实根据或者不遵守法定程序的，依法不予强制执行，从而从源头上遏制不当非诉行政执行的发生，防止引发社会矛盾。二是对虽有事实依据和符合法定程序的非诉行政执行案件，处罚明显畸重的，在审查立案时，即先告知行政机关，建议其在法定允许的范围内从轻或减轻处罚，在依法处罚的同时，提示其避免损害被申请人权益，确保处罚符合中华人民共和国国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于合理行政的原则，必要性原则和比例原则，在依法行政的同时，也要防止给被申请人造成不应有的损害，防止引发“官”民冲突，积累矛盾。三是对违法行为较轻，没有造成危害后果，又确无执行能力的被申请人，建议行政机关从重民生，维护社会稳定大局出发，积极开拓创新社会管理的新渠道，依法不予行政处罚。四是对申请到人民法院的非诉执行案件，经过审查，确属符合非诉执行案件立案条件的，在依法受理后，不急于采取强制措施，而是要不厌其烦地与行政机关和被申请人做思想沟通工作，争取协调和解执行。对因行政机关工作人员在取证和下达处罚通知书时方法不当或出言不逊而导致被申请人拒绝履行处罚义务的，则要求有关工作人员向被申请人说明情况，求得谅解，使被申请人心情舒畅地自动履行处罚义务。对确属有执行能力，目无法纪，拒不执行的被申请人，则邀请被申请人所在地的村委会人员、街坊邻居到场，就案释法，打好依法强制执行的群众基础，尽量避免使用强制措施，激化矛盾。五是针对执罚不公的问题，人民法院要严格要求个别行政机关依据查明的违法事实，公平处罚，依法纠正，防止被申请人之间因处罚不公，互相攀比，心理失衡，从而产生对抗情绪，拒不执行，损害政府和人民法院公正执法，公平司法的良好形象。

    注释：

    （1）王雅琴：《行政诉讼法十二讲》，中国法制出版社2010年2月第一版，第11-12页。

    （2）马原等主编：《中国行政诉讼法讲义》，人民法院出版社1990年7月第一版，第40页。

    （3）江必新：《积极创新理念机制，有效化解行政争议》，人民法院报2011年4月27日第五版。

    （4）河南省高级人民法院：《司法文选》，河南人民出版社2007年第3辑，第123页。

    （5）参见蔡小雪：《行政诉讼法证据规则及适用》，人民法院出版社2006年第一版，第4-7页。